Türkiye'nin anayasa tarihi, yalnızca hukuk metinlerinin sıralanmasından ibaret değildir. Bu tarih, devletin ne kadar güçleneceği ile yurttaşın ne kadar korunacağı arasındaki bitmeyen kavganın tarihidir. Bir yanda otorite vardır. Düzen, güvenlik, birlik ve devlet adına sürekli büyümek isteyen bir otorite. Diğer yanda ise özgürlük vardır. Kendisine anayasal güvence arayan, iktidarın sınırlandırılmasını isteyen, çoğunluğun bile sınırsız olamayacağını hatırlatan özgürlük. Türkiye'de anayasal gelişmelerin asıl ekseni tam da budur. Her anayasa bu mücadeleye bir cevap vermiştir. Kimi zaman devleti tahkim etmiş, kimi zaman iktidarı frenlemeye çalışmış, kimi zaman da özgürlük vaadiyle birlikte yeni vesayet alanları açmıştır.
1921 Anayasası bu hikâyenin en çarpıcı başlangıç noktalarından biridir. Çünkü bu metin, yalnızca bir hukuk metni değil, bir kopuştur. Mondros sonrasında Osmanlı'ya biçilen yarı sömürge, uysal köylü devleti kaderine karşı, yerel kongrelerden yükselen bir siyasal iradenin ürünüdür. Tanör'ün “yerel kongre iktidarları” diye tarif ettiği zemin üzerinde yükselen TBMM, 23 Nisan 1920'de sadece bir meclis olarak değil, eski rejimin yerine yeni bir meşruiyet merkezi olarak ortaya çıkmıştır. O meclis cinsiyet bakımından değil belki ama siyasal renk bakımından son derece çoğulcudur. İçinde hem mücadele hem birlik vardır. 1921 Anayasası da tam bu ikili karakteri taşır. Hem savaşın sertliği vardır içinde hem de yeni bir siyasetin işaretleri.
Bu anayasa, biçimsel olarak da açık bir kırılmayı temsil eder. Osmanlı'nın “Kanun-ı Esasi” geleneğinin yerine “Teşkilât-ı Esasiye Kanunu” geçer. Bu bile başlı başına bir yön değişikliğidir. Çünkü metin, klasik anlamda hakları ve özgürlükleri ayrıntılı düzenleyen tam bir anayasa değil, devletin ana kuruluşunu düzenleyen bir savaş metnidir. Yargıya dair hüküm yoktur. Temel hak ve özgürlüklere dair hüküm yoktur. Hatta bu alanlarda Kanun-ı Esasi'nin, 1921 Anayasası ile çelişmeyen hükümlerinin yürürlükte kaldığı kabul edilmiştir. Üstelik bu metin, Türkiye anayasa tarihinin tek esnek ve tek çerçeve anayasasıdır. Olağan kanun gibi kabul edilmiş, değiştirilemez hüküm öngörmemiş, 24 maddeyle yeni bir siyasal kuruluşun omurgasını çıkarmıştır.
Ama 1921'in asıl radikal tarafı yalnızca biçiminde değil, içeriğindedir. “Türkiye Devleti” ifadesiyle yeni bir devlet açıkça ilan edilir. O güne kadarki “Memalik-i Osmaniye” anlayışının yerine, hanedana değil siyasal topluluğa dayanan yeni bir isim gelir. Bu tercih rastgele değildir. Etnik değil coğrafi bir vurgudur. Ulusal Kurtuluş Savaşı'nın demokratik, ulusçu ve hanedan karşıtı niteliğini taşır. Aynı zamanda Bolşeviklerle kurulan ilişkinin, Kürtlerle ve farklı topluluklarla yapılan ittifakların izini de taşır. Bu yüzden “Türk Devleti” değil “Türkiye Devleti” denmiştir. Bu anayasa, eski imparatorluğun diliyle değil, kurulmakta olan yeni siyasal topluluğun diliyle konuşur.
Ulusal egemenlik ilkesi de burada sıradan bir ilke değildir. Egemenliğin kaynağı değişmiştir. Halifeliği Allah'ın yeryüzündeki temsilcisi sayan anlayışın yerine, kayıtsız şartsız millete ait bir egemenlik anlayışı gelmiştir. Üstelik sadece “millete aittir” denmemiş, milletin kaderini bizzat ve bilfiil idare edeceği de söylenmiştir. Bu ifade kâğıt üstünde kalmış bir romantizm değildir. Yerel kongrelerden başlayan ve TBMM'ye uzanan fiilî bir siyasetin anayasallaştırılmasıdır. Halkçılık Programı'nın önce Öğüt gazetesinde yayımlanması, sonra meclise taşınması ve nihayet Halkçılık Beyannamesi'ne dönüşmesi de bunu gösterir. O dönemde anayasa yazılmıyordu sadece. Yeni rejimin toplumsal ve siyasal meşruiyeti tartışılıyordu. Saltanat, hilafet, meclisin yetkileri, mesleki temsil, küçültülmüş meclis ve özellikle yerinden yönetim meselesi hep bu mücadelenin parçasıydı. Kürt sorununa çözüm
olarak düşünülen yerinden yönetim hükümleri de bu yüzden tesadüf değildi. 24 maddelik metnin yaklaşık yarısının yerel özerkliğe ayrılması, savaşın ortasında bile merkezî iktidarın mutlaklaştırılmadığını gösteriyordu. Fakat dönemin koşulları içinde bu hükümler, meclisin kuruluşuna ilişkin bazı hükümler gibi tam anlamıyla uygulanamadı ve 1924 ile yürürlükten kaldırıldı.
Cumhuriyetin ilanı da bu çizginin mantıksal sonucuydu. TBMM'nin milletin yegâne temsilcisi sayılması, egemenliğin kayıtsız şartsız millete ait olduğunun kabul edilmesi ve saltanatın kaldırılması, zaten fiilen cumhuriyet niteliği taşıyan bir rejimi hazırlamıştı. Bu yüzden cumhuriyetin ilanı, her şeyden önce zaten kurulmuş olan siyasal gerçeğin açıkça adlandırılmasıydı. Fakat 1924 Anayasası ile birlikte bu rejimin adı kondu, ana çatısı kuruldu ve devlet daha ayrıntılı biçimde düzenlendi. 1921'in savaş içindeki kısa ve çerçeve dili, 1924'te daha sistematik bir metne dönüştü. Yargı geldi. Temel haklar geldi. Genel esaslar, yasama, yürütme, yargı ve haklar bölümleri ortaya çıktı. Ama burada da özgürlük ile otorite arasındaki gerilim bitmedi. Sadece şekil değiştirdi.
1924 Anayasası ilk bakışta liberal ve bireyci bir hava taşır. Fransız Devrimi'nin etkisi hissedilir. Hürriyetin sınırının başkalarının hürriyeti olduğu söylenir. Fakat bu anayasa aynı zamanda meclisi milletin yegâne temsilcisi sayan ve egemenliği millet adına onun kullandığını belirten bir çoğunlukçu demokrasi mantığını da derinleştirir. Hak vardır ama onu koruyacak etkili anayasal mekanizma zayıftır. Anayasanın üstünlüğü kabul edilmiştir ama bu üstünlüğü hayata geçirecek anayasa yargısı yoktur. Yargı bağımsızlığı söylenmiştir ama somut kurumsal güvenceler zayıftır. Sosyal haklar neredeyse yoktur. Parasız eğitim dışında anayasal sosyal hak düzeni kurulmamıştır. Vatandaşlık anlayışı çoğulcu değil, Türklüğün daha çok vatandaşlık üzerinden tanımlandığı ama çok kültürlü bir anayasal çerçevenin kurulmadığı bir hatta yer alır. Yani 1924, özgürlüğü tanıyan ama onu tam koruyamayan bir metindir.
Asıl mesele ise uygulamada ortaya çıkar. 1924 Anayasası hem tek partili hem çok partili dönemde uygulanmıştır. Ve bu iki dönem de bize şunu göstermiştir: Metinde cumhuriyet yazması, uygulamada özgürlüğün güvence altında olduğu anlamına gelmez. Takrir-i Sükûn ile birlikte tek parti rejimi inşa edilir. Terakkiperver Cumhuriyet Fırkası kapatılır. Serbest Cumhuriyet Fırkası denemesi sona erer. 1930'dan 1946'ya kadar süren dönemde ifade, basın, örgütlenme ve vicdan özgürlükleri üzerinde ağır baskılar oluşur. Buna rağmen bu dönem, otoriter yöntemlerle siyasal demokrasi kurmaya çalışan çelişkili bir süreç olarak da okunur. Ardından çok partili hayata geçilir ama geçiş de kusursuz değildir. Demokrat Parti daha tam örgütlenmeden yapılan seçimlerde gizli oy-açık sayım ilkesi bile işletilmez. Sol hareketler tasfiye edilir. Yani çok partili hayata geçilmiş olsa da özgürlüğün anayasal güvencesi hâlâ kırılgandır.
Demokrat Parti dönemi ise çoğunlukçuluğun nasıl anti demokratikleşebildiğini gösteren sert bir laboratuvar olmuştur. Listeli çoğunluk sistemi temsilde adaleti zedelerken, meclis çoğunluğunu elinde tutan iktidar kendisini milletin bütünü yerine koymaya başlamıştır. Öğretim üyeleri, yargıçlar ve memurlar tasfiye edilmiş, basın susturulmuş, muhalefet baskı altına alınmış, seçim ittifakları yasaklanmış, CHP'nin mal varlığına el konulmuş, hatta onun sözde yıkıcı ve bölücü faaliyetlerini inceleyen, yarı yargısal yetkilerle donatılmış komisyonlar kurulmuştur. Öğrenci hareketleri yükselmiştir. Seçmenin iradesine müdahale, parti kapatma çizgisine kadar ilerlemiştir. Böylece çoğunlukçu demokrasi, çoğulcu demokrasinin yerine geçtiğinde özgürlüğün ne kadar kolay ezilebildiği bir kez daha görülmüştür.
27 Mayıs tam bu zeminde gelir. Orta rütbeli 32 subay yönetime el koyar. Teknik açıdan bir darbedir. Seçilmiş iktidara silahla son verilmiştir. Ama Türkiye'nin anayasal paradoksu burada yeniden karşımıza çıkar. Darbe ile gelen süreç, 1961 Anayasası gibi özgürlükçü bir metni üretir. Milli Birlik Komitesi kendisine hukuki dayanak arar, kurucu meclis kurulur, sivil ve askerî iki kanat oluşturulur, Demokrat Parti sistem dışına itilir, Yassıada'da olağanüstü yargılama yapılır. Bütün bunlar son derece sorunludur. Fakat ortaya çıkan anayasa, 1950-1960 deneyiminin yarattığı tahribata bir cevap olarak iktidarı sınırlamayı merkeze alan bir düzen kurar. Egemenliğin yalnızca TBMM tarafından değil, anayasanın yetkili kıldığı organlar eliyle kullanılacağını söyler. Temel hak ve özgürlükleri genel esasların hemen sonrasına yerleştirir. Kişi hakları, sosyal-ekonomik haklar ve siyasal haklar biçiminde üçlü bir sistem kurar. Hakların hangi ölçütlerle sınırlandırılabileceğini belirler. Anayasa Mahkemesi'ni kurar. Siyasal partilere anayasal güvence tanır. Çift meclisli parlamento ile çoğunluğu frenlemeye çalışır. Cumhurbaşkanını tarafsız hukuki makam olarak kurgular. Yargı bağımsızlığını ve hâkimlik teminatını kurumsallaştırır. Yüksek Hâkimler Kurulu'nu getirir. TRT ve üniversiteler gibi özerk kurumlar öngörür. Kısacası 1961 Anayasası, Türkiye'de özgürlüğü ilk kez ciddi biçimde kurumsallaştıran metin haline gelir.
Ne var ki 1961 de tertemiz bir özgürlük anayasası değildir. Çünkü aynı zamanda 27 Mayıs'ın izini taşır. Milli Güvenlik Kurulu'na anayasal statü verilmesi, askerî yargının anayasal zemine yerleşmesi, olağanüstü dönemler karşısında sivil çözümler yerine sıkıyönetimin öne çıkması, yasama işleyişini zorlaştıran yüksek yeter sayılar ve krizleri aşacak etkili mekanizmaların eksikliği, bu anayasanın içine yerleştirilmiş sorunlardır. Yani 1961 bir yandan hukuk devletini güçlendirirken öte yandan vesayetin de kapısını kapatmamıştır. Özgürlük ile otorite arasındaki denge ilk kez özgürlük lehine kaymış ama devletin gölgesi yine anayasanın içinden silinememiştir.
12 Eylül ve 1982 Anayasası ise bu dengeyi yeniden sert biçimde otorite lehine çevirir. Bu kez ordu emir-komuta zinciri içinde yönetime el koyar. Kendisine Milli Güvenlik Konseyi adını verir. 27 Mayıs'tan farklı olarak danışma meclisini gerçekten danışma düzeyine iter ve son sözü tek başına söyler. Tutanaklar kapalıdır. Kamuoyu bastırılmıştır. Sıkıyönetim mahkemelerinin yetkileri genişletilmiştir. Siyasi partiler kapatılmıştır. Basın susturulmuş, gazeteciler tutuklanmış, anayasa eleştirisine bile yalnızca “olumlu olmak” şartıyla izin verilmiştir. Bu ortamda yapılan anayasa, zaten kendisini ele verir. Çünkü 1982 Anayasası, devlet iktidarını kurmakla yetinmez, onu tahkim eder. Hak ve özgürlüklere şüpheyle yaklaşır. Otorite ile özgürlük arasındaki dengede açıkça otoriteyi tercih eder. Yürütmeyi ve özellikle cumhurbaşkanlığını bilinçli biçimde güçlendirir. Yargıyı zayıflatır. Olağanüstü dönem mantığını olağan anayasal düzenin içine yerleştirir.
Bu anayasanın bir başka çarpıcı tarafı, geçiş hükümlerinin geçici olmaktan çıkıp kalıcı siyasî sonuçlar üretmesidir. Milli Güvenlik Konseyi Başkanı'nın cumhurbaşkanı olması, diğer üyelerin sistem içinde konumlandırılması, 1980 öncesi siyasal kadrolara 5 ila 10 yıl arasında değişen yasaklar getirilmesi ve anayasa değişikliklerinin altı yıl boyunca olağanüstü zorlaştırılması, bunun açık göstergeleridir. 1982 Anayasası olaycı, yani kazuistik bir metindir. Her soruna anayasa maddesiyle cevap vermeye çalışır. Ama bu ayrıntıcılık Türkiye'nin gerçek sorunlarını çözmez. Tersine yeni tıkanmalar doğurur. Bir anayasa ne kadar uzarsa uzasın, siyasal hayatın bütün krizlerini kâğıt üstünde çözemez. Bu da 1982'nin en büyük çıkmazlarından biri olmuştur.
Yine de 1982 yalnızca yasak koyan bir metin değildir. Aynı zamanda 1961 döneminde yaşanan tıkanıklıklara cevap verme iddiası taşır. Toplantı ve karar yeter sayıları daha makul düzeye çekilir. Cumhurbaşkanı seçiminin belli bir takvime bağlanması ve seçilemezse seçimlerin yenilenmesi gibi mekanizmalar getirilir. Hükümet krizi durumunda seçimlerin yenilenmesi imkânı tanınır. Ama bu araçların neredeyse tamamı ya kötüye kullanılır ya da bizzat yeni krizlerin parçası haline gelir. 2007'de cumhurbaşkanı seçimi sırasında yaşanan kriz bunu açık biçimde göstermiştir. Sonunda sistem, cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesine ve ardından 2017'de parlamenter rejimin tümüyle terk edilmesine kadar sürüklenmiştir.
1982 Anayasası'nın geçirdiği değişiklikler de bu mücadeleyi gösterir. 1987 değişikliği anayasa değişiklikleri ve halkoylaması usullerini yeniden düzenler. 1995 değişikliği, otoriteyi ağırlaştıran yapıyı kısmen yumuşatmaya yönelir. 2001 değişikliği temel hakların sınırlandırılması rejimini Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile daha uyumlu hale getirmeye çalışır. 2004 değişikliği, temel haklara ilişkin uluslararası antlaşmaları kanunların üstüne yerleştirerek özgürlük lehine önemli bir adım atar. 2007 değişikliği cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesini getirir. 2010 değişikliği ise görünürde Avrupa standartlarına uyum söylemi taşırken, gerçekte yargının yeniden biçimlendirilmesi tartışmalarını doğurur. 2017 değişikliği ise yüz yıllık parlamenter çizgiyi koparır ve yürütmeyi, yürütmenin içinde de cumhurbaşkanını sistemin merkezine yerleştirir. Böylece 1982 Anayasası'nın kuruluş mantığı, bütün değişikliklere rağmen tamamen dağılmak yerine yeni bir biçimde sürer: otorite yeniden güçlenir, yürütme yeniden öne çıkar, yargı ve yasama dengesi yeniden bozulur.
Bütün bu tablo bize şunu söylüyor: Türkiye'de anayasa tartışması hiçbir zaman yalnızca kurumların nasıl düzenleneceği sorusu olmadı. Asıl soru hep şuydu: Devlet kime güvenecek? Yurttaşa mı, kendisine mi? 1921'de egemenlik halka verildi ama haklar kurumsallaşmadı. 1924'te cumhuriyet kuruldu ama çoğunlukçuluk özgürlüğü zayıflattı. 1961'de özgürlük alanı genişledi ama vesayet de anayasanın içine yerleşti. 1982'de ise devlet açıkça öne çıktı, özgürlük geri itildi. Sonraki değişiklikler bu gidişi bazen yumuşattı, bazen tersine çevirmeye çalıştı, bazen de daha başka bir merkezîleşmeye kapı açtı. Yani Türkiye'nin anayasa hikâyesi, metinlerin değil zihniyetlerin hikâyesidir.
Ve o hikâye hâlâ bitmedi. Çünkü bu ülkede anayasa meselesi hâlâ şu soruda düğümleniyor: Hukuk gerçekten iktidarı sınırlayan bir çerçeve mi olacak, yoksa iktidarın kendisini meşrulaştırdığı bir araç mı olarak kalacak? Otorite her zaman kendini daha yüksek kavramlarla savunur. Güvenlik der. Beka der. İstikrar der. Milli birlik der. Özgürlük ise bu topraklarda neredeyse her defasında kendini yeniden ispatlamak zorunda kalır. Bu yüzden Türkiye'de anayasa tartışması bitmez. Çünkü asıl kavga hâlâ sürmektedir: güçlü devlet mi, özgür yurttaş mı?